三、制定《三州施政纲领》，为未来可能的扩张做准备。
朝议结束，张角正欲告退，刘协却留下他。
偏殿中，炭火噼啪。少年天子屏退左右，忽然问：“张卿，若曹操邀朕回洛阳，许你为大将军，总揽朝政，你当如何？”
张角一怔，随即坦然：“臣会拒绝。”
“为何？那可是大将军之位。”
“因为洛阳不是常山。”张角道，“洛阳朝堂，世家盘踞，积弊已深。臣纵有大将军之名，政令难出宫门。而在常山，臣可脚踏实地，一寸寸改变。”
刘协凝视他：“那若朕想回洛阳呢？”
“陛下若真想回，臣必护送。”张角单膝跪地，“但请陛下答应臣一事：回洛阳后，召曹操、刘表、孙策等人朝议，将常山新政呈于众前，问他们：尔等治下，百姓可有此安乐？若无，何不改之？”
刘协笑了：“张卿这是要将朕当剑，试天下诸侯之心。”
“陛下本就是剑。”张角抬头，“天子之剑，当斩乱世，开太平。只是此剑需握于明君之手，而非为权臣所挟。”
少年沉默良久，轻声道：“朕知道了。开春后……朕想去并州看看。听说那里最苦，变化最大。”
“臣遵旨。”
中平七年，正月。
常山城还沉浸在年节气氛中，第一批“考察使”已抵达——来自荆州的蒯越、益州的张松、江东的张纮，还有……兖州的程昱。
曹操终究还是派了人来。
接待安排在文华院客舍。张角定下规矩：考察使可自由行动，不带随从亦可，但需佩戴“客使”腰牌，以防误会。常山官吏不得刻意展示，也不得刻意隐藏，一切如常。
蒯越最先行动。他在常山城中逛了三日，去了蒙学、医所、工坊，甚至混入市集与百姓闲聊。第四日，他求见张角。
“镇北将军，越有一惑。”蒯越开门见山，“常山税赋十五税一，轻于天下，然官府收入反增，何也？”
张角命人取来账册：“原因有三。其一，新农法推行，亩产增三成，总产增，赋入自然增；其二，工坊、商贸兴盛，市税、坊税补田赋之轻；其三，也是最重要的——官吏贪腐大减。”
“何以减贪？”
“制度。”张角展开一幅图，“常山官吏，俸禄高于诸州，且按时发放，不使有衣食之忧。此为‘养廉’。同时，监察严密：太平卫明察，百姓可匿名举报，账目公开可查。贪
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